תקציב המשכי

תקציב המשכי

מאקרו כלכלהתקציב המשכי

תקציב המשכי הוא ההסדר שמפעיל את המדינה כששנת הכספים מתחילה בלי חוק תקציב: הממשלה רשאית להוציא בכל חודש עד 1/12 מהתקציב הקודם, לפי סדר עדיפויות שקבוע בחוק יסוד.

מה זה תקציב המשכי ומתי הוא נכנס לתוקף?

ב-1 בינואר המדינה לא נסגרת, גם אם הכנסת לא אישרה תקציב. המדינה ממשיכה לשלם את מה שהיא חייבת על פי חוק ועל פי חוזים, בתי החולים ובתי הספר פועלים, אבל הכללים משתנים. תקציב המשכי הוא ההסדר שחוק-יסוד: משק המדינה מפעיל אוטומטית כששנת הכספים מתחילה בלי חוק תקציב מאושר. במקום תקציב חדש, הממשלה מקבלת רשות להוציא בכל חודש סכום מוגבל שנגזר מהתקציב של השנה הקודמת, ולפי סדר עדיפויות שהחוק עצמו קובע.¹

החוק מגדיר "שנת תקציב המשכי" כשנת כספים שעד לתחילתה לא התקבל חוק התקציב. אם החוק מתקבל במהלך השנה, רק החלק שמתחילת השנה ועד לקבלתו נחשב לתקופה ההמשכית. ¹ ברגע שהכנסת מאשרת את התקציב, ההסדר מסתיים. כך היה ב-2026: השנה נפתחה בתקציב המשכי, וחוק התקציב לשנת הכספים 2026 פורסם ב-16 ביוני 2026, בתוקף מ-1 בינואר 2026.¹⁰

מרכז המחקר והמידע של הכנסת מונה שני מצבים שבהם שנת כספים מתחילה בלי תקציב. במצב הראשון הממשלה לא הצליחה להעביר את הצעת התקציב בכנסת לפני תום השנה הקודמת. במצב השני הממשלה איבדה את אמון הכנסת, או שהכנסת החליטה על פיזורה בחוק לפני אישור התקציב, ואז קמה ממשלה חדשה או נערכות בחירות. ³ שני המצבים מובילים לאותה נקודה: 1 בינואר מגיע, ואין חוק.

כמה כסף הממשלה יכולה להוציא בכל חודש?

עד חלק השנים עשר, כלומר 1/12, מההוצאה הממשלתית המותרת בשנה הקודמת או מתקרת ההוצאה של השנה הקודמת, כשהן צמודות לשיעור הגידול באוכלוסייה, לפי הנמוך מביניהן. ¹ בנק ישראל מתאר את ההסדר במשפט אחד: תקציב שמגביל את ההוצאות החודשיות ל-1/12 מסך ההוצאה בשנה הקודמת. ⁹ שימו לב למה שחסר בנוסחה: אין הצמדה למדד המחירים לצרכן ואין תוספת ריאלית. "שיעור הגידול באוכלוסייה" הוא ממוצע שלוש השנים שקדמו לשנה הקודמת, לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.¹

"הוצאה ממשלתית" בחוק היסוד היא ההוצאה נטו, כולל מתן אשראי, אבל בלי החזר חובות קרן, למעט החזר למוסד לביטוח לאומי. ¹ למחזיקי אג"ח ממשלתיות זו נקודה חשובה: פירעון הקרן של החוב הממשלתי נמצא מחוץ להגדרה, ולכן תקרת ה-1/12 אינה מגבלה על החזר החוב הסחיר של המדינה.

מי מקבל את הכסף קודם? סדר העדיפויות בחוק

החוק קובע תור ברור. הכספים מיועדים קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות. ביתרה הממשלה רשאית להשתמש רק להפעלת שירותים חיוניים ולפעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, כולל פעולות שנוספו אליו בשינויים תקציביים. גם התחייבויות חדשות מותרות רק לשירותים חיוניים ולפעולות קודמות. ¹ לכן תשלום שהמדינה חייבת בו על פי חוק, כמו קצבה של המוסד לביטוח לאומי, או על פי חוזה, כמו שכר עובדי המדינה, עומד בראש התור. מה שאין לו עוגן בחוק או בתקציב הקודם, כמו תוכנית חדשה או רפורמה, ממתין לחוק התקציב.

בפועל, בתקופת תקציב המשכי פועלות באגף החשב הכללי ועדות חריגים. הן דנות בבקשות להוצאה שאינה נכללת בהכרח בסדרי העדיפויות של חוק היסוד, ומפרסמות את הפרוטוקולים שלהן. ³ ב-2023, לפי הנחיות החשב הכללי, משרדי הממשלה נדרשו להביא כל התקשרות חדשה מעל 5 מיליון ש"ח לאישור ועדת החריגים המרכזית.¹²

מאז תיקוני 2021 יש גם כללים לשנה שנייה ברציפות: אם תקופת התקציב ההמשכי נמשכת יותר משנה, הבסיס לחישוב הוא תקציב השנה הקודמת ולא התקציב האחרון שאושר בחוק. הממשלה יכולה להתחייב כנגד עודפי השנה הקודמת עד 85% מהם^°, ובתנאי שהייעוד נשאר הייעוד המקורי.³

מי מפקח על ההוצאה כשאין חוק תקציב?

שלושה מנגנונים, וכולם כתובים בחוק. הראשון: תוך חודש מתחילת שנת תקציב המשכי משרד האוצר מניח על שולחן הממשלה תוכנית מפורטת של ההוצאות הצפויות והמתוכננות, ומגיש אותה לוועדת הכספים של הכנסת. פירוט ההוצאות של משרד הביטחון והגופים הביטחוניים מונח בוועדה המשותפת של ועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון. שר האוצר מדווח לוועדת הכספים אחת לחודש על ההוצאות בפועל לעומת התוכנית.¹

השני: סעיף 49ב לחוק יסודות התקציב מחייב את החשב הכללי לפרסם באתר משרד האוצר את הסכומים שהממשלה הוציאה בכל חודש. הפרסום מחולק להתחייבויות מכוח חוק וחוזים, לשירותים חיוניים ולפעולות אחרות. ¹ כך זה נראה בפועל: אגף התקציבים פרסם את תוכנית התקציב ההמשכי לשנת 2021 ב-28 בינואר 2021 ועדכן אותה מדי חודש, מפברואר עד אוקטובר 2021, לצד קובץ של שינויים תקציביים.¹¹

השלישי: סעיף 3ב עצמו מוגן, ואפשר לשנות אותו רק ברוב חברי הכנסת. ¹ ב-2020 תיקון לחוק-יסוד: הכנסת הוסיף לתקציב ההמשכי סכום של 11 מיליארד ש"ח. בעתירה נגד התיקון נתן בג"ץ, בהרכב מורחב וברוב דעות, "התראת בטלות" ב-23 במאי 2021. המשמעות: אי אפשר לתקן את חוק היסוד כך שתקרת התקציב ההמשכי תוגדל למטרות שאינן עולות בקנה אחד עם תכלית המנגנון, ובלי צידוק מספק.¹

עד מתי צריך לאשר את התקציב לפני שהכנסת מתפזרת?

שלושה חודשים מתחילת שנת הכספים, כלומר עד סוף מרץ. אם חוק התקציב לא התקבל עד אז, רואים את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה ביום שאחרי, "היום הקובע", ובחירות מוקדמות נערכות ביום שלישי האחרון שלפני תום 90 ימים^° ממנו. הכנסת רשאית, ברוב חבריה ותוך חמישה ימים, לדחות את הבחירות בגלל סמיכות לחג, אבל לא ליותר מ-100 ימים מהיום הקובע.²

אחרי בחירות, או כשקמה ממשלה חדשה, המועד מתארך. היום הקובע הוא המאוחר מבין תום שלושת החודשים או תום 145 ימים^° מיום כינון הממשלה. אם ועדת הכספים קבעה שהצעת התקציב תונח לפני היום ה-85 מכינון הממשלה, המועד הוא 60 ימים מיום ההנחה. במניין 145, 85 ו-60 הימים לא נספרים מועדי ישראל וערביהם.²

כך זה נראה ב-2026: הממשלה אישרה את הצעת התקציב ב-5 בדצמבר 2025, הגישה אותה לכנסת ב-19 בינואר 2026, והמועד האחרון לאישור היה 31 במרץ 2026^°.⁴ בנק ישראל תיאר את התהליך כמאוחר: אישור בממשלה בתחילת דצמבר במקום סוף אוגוסט, וקריאה ראשונה בכנסת רק בסוף ינואר 2026. המצב הזה הכתיב פעילות בתקציב המשכי מוגבל בחודשים הראשונים של השנה. באותה עת פרצה מלחמה מול איראן, והממשלה נדרשה להגדיל את מסגרת התקציב לפני אישורו הסופי בכנסת. ⁷ בלוח הזמנים המיטבי של בנק ישראל, הממשלה מאשרת את ההצעה באמצע אוגוסט, הקריאה הראשונה נערכת בספטמבר, והקריאות השנייה והשלישית במהלך דצמבר.⁷

ומה לגבי 2027? לפי ציר הזמן של ועדת הבחירות המרכזית, הבחירות לכנסת ה-26 ייערכו ב-27 באוקטובר 2026, והתוצאות יפורסמו ב-4 בנובמבר 2026.¹³ חוק-יסוד: הכנסת קובע שהבחירות נערכות ביום שלישי השלישי של חודש חשוון בשנה שבה תמה כהונת הכנסת היוצאת. ² ממשלה שתקום אחרי הבחירות תקבל, לפי סעיף 36א(ב), עד 145 ימים בלי חגים מכינונה לאישור התקציב. הדף הזה אינו מנבא מה יקרה, אלא אומר מה החוק קובע. אם חוק התקציב לשנת 2027 לא יתקבל עד 1 בינואר 2027, שנת 2027 תיפתח בתקציב המשכי על בסיס תקציב 2026. המועד לפיזור ייגזר אז מיום כינון הממשלה.²

כמה זמן ישראל התנהלה בלי תקציב מאושר?

בין 2006 ל-2021 זה קרה חמש פעמים, לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת: 157 ימים ב-2006, 195 ב-2009, 210 ב-2013, 322 ב-2015, ו-671 ימים ברצף ב-2020 וב-2021, כלומר כ-1,555 ימים בסך הכול. ³ התקופה הארוכה ביותר, אותם 671 ימים, נמשכה 22 חודשים, מתחילת 2020 ועד אישור תקציב 2021-2022 בתחילת נובמבר 2021.⁵

מה המחיר של התקופות האלה? סקירה של החשב הכללי שמצוטטת בדוח מבקר המדינה מצאה שבשנים 2004 עד 2021 שיעור הביצוע המשוקלל בשנים שנפתחו בתקציב המשכי עמד על 98.3%, נמוך בכ-1.4 נקודות מ-99.7% בשנים שנפתחו עם תקציב מאושר. ⁵ ב-2021 פעלו שתי מסגרות במקביל: מסגרת תקציב המשכי של כ-419.9 מיליארד ש"ח לשנה, במכסה חודשית שווה של כ-35 מיליארד, ולצדה מסגרת נפרדת של כ-68.2 מיליארד ש"ח לתוכנית ההתמודדות עם משבר הקורונה.⁵

ב-2023 החשב הכללי ניהל את התקציב כתקציב המשכי עד מאי 2023, ולפי הנתונים שפרסם באתר משרד האוצר הביצוע המצטבר לא חרג מהמסגרת ההמשכית המצטברת. אגף התקציבים חלק על הקביעה הזאת באותו דוח. ⁶ גם כשהחוק מקפיד על תקרה חודשית, השאלה איך סופרים את הביצוע נשארת שנויה במחלוקת בין שני האגפים של אותו משרד.

איך תקציב המשכי משפיע על המשק ועל המשקיעים?

בנק ישראל תיאר את הדפוס כבר בדוח על שנת 2014: הכנסת התפזרה בסוף 2014 בלי לאשר תקציב, כמו בכל אחת משלוש מערכות הבחירות שקדמו לה. התוצאה היא דחייה של שינויים תקציביים ורפורמות לתקופה שאחרי הבחירות, ומסגרת שפוגעת ביכולת הביצוע של המשרדים האזרחיים. ⁹ מרכז המחקר והמידע מונה את הכאבים המעשיים: קושי ליצור התחייבויות רב-שנתיות, בעיקר בתשתיות, קיצוצים רוחביים כמו בתקציבי התמיכות, וקושי לבצע את התקציב עד סוף השנה כשהאישור מגיע מאוחר.³

למשקיעים יש שלושה ערוצים לעקוב אחריהם. הראשון הוא הגירעון והחוב: בתחזית ינואר 2026 הניחה חטיבת המחקר של בנק ישראל שהתקציב יאושר עד סוף הרבעון הראשון בלי שינויים ניכרים, וחזתה גירעון של 3.9% מהתוצר ב-2026 ו-3.6% ב-2027, ויחס חוב ציבורי לתוצר של 68.5% בשתי השנים^°.⁸ תקציב המשכי מגביל את ההוצאה, אבל הוא גם דוחה שינויים תקציביים ורפורמות, ולכן הוא אינו תוכנית להקטנת הגירעון. ⁹ השני הוא שוק האג"ח הממשלתיות: פירעון קרן החוב נמצא מחוץ להגדרת ההוצאה הממשלתית בחוק היסוד, והריבית על החוב היא התחייבות שהמדינה נטלה על עצמה כלפי המחזיקים, מהסוג שהחוק מציב ראשון בתור. ¹ השלישי הוא הענפים שתלויים בהוצאה ממשלתית חדשה, ובראשם התשתיות, שבהם התחייבויות רב-שנתיות ממתינות לחוק.³

שני פרסומים חודשיים מספרים לכם איפה הדברים עומדים: הפרסום של החשב הכללי לפי סעיף 49ב, והדיווח של שר האוצר לוועדת הכספים. המדריך על קריאת חדשות כלכליות מסביר איך לקרוא את הנתונים האלה בלי להיסחף אחרי הכותרות.

שאלות נפוצות

תקציב המשכי הוא ההסדר שחל כששנת הכספים מתחילה בלי חוק תקציב מאושר. לפי חוק-יסוד: משק המדינה, הממשלה רשאית להוציא בכל חודש עד 1/12 מההוצאה המותרת בשנה הקודמת, צמוד לגידול האוכלוסייה בלבד ובלי הצמדה למדד. הכסף הולך קודם להתחייבויות מכוח חוק, חוזים ואמנות, ואחר כך לשירותים חיוניים ולפעולות שכבר היו בתקציב הקודם. אם החוק לא מתקבל תוך שלושה חודשים, הכנסת מתפזרת, אלא אם קמה ממשלה חדשה, ואז המועד נדחה עד 145 ימים מכינונה.

מושגים קשורים

מאתעידו וייס

מייסד

נכתב ונבדק על ידי מערכת מידע-הון

השקעתי שנים בהייטק ובשוק ההון. ניהלתי בעצמי את הפנסיה, הביטוחים וההשקעות שלי, של המשפחה ושל החברים, ובמקביל אני מוביל קהילת משקיעים פעילה כבר שנים. כל ערך במידע-הון מתורגם ישירות מהחוק והרגולציה לעברית קריאה, כדי שהמסמך הבא שיגיע אליך בדואר יהיה מובן. גם בעשר וחצי בלילה.

תחומי מומחיות

השקעותפנסיהביטוחיםמשכנתאות

נבדק לאחרונה: ספטמבר 2026