מדיניות פיסקלית
איור: מאזני המדיניות הפיסקלית, מציאת שיווי המשקל בין הוצאות, מיסים וצמיחה
איך הממשלה מנווטת את הכלכלה באמצעות תקציבים ומיסים
בקצרה
מדיניות פיסקלית היא השימוש המכוון של הממשלה בהוצאות ציבוריות ובגביית מיסים כדי להשפיע על הכלכלה. בניגוד למדיניות מוניטרית, שמופעלת בישראל על ידי הוועדה המוניטרית של בנק ישראל ומתמקדת בריבית ובכלים המוניטריים,5 המדיניות הפיסקלית נקבעת על ידי הדרג הפוליטי, שר האוצר, הממשלה והכנסת, והיא באה לידי ביטוי בתקציב המדינה. ההפרדה הזו אינה נוהג אלא מבנה חוקתי: חוק-יסוד: משק המדינה הוא שקובע את המסגרת שבה נקבע תקציב המדינה בחוק.3
הרעיון שעומד מאחורי התערבות ממשלתית בכלכלה מבוסס ברובו על הכלכלן ג'ון מיינרד קיינס.1 קיינס טען שבתקופות של משבר (כמו השפל הגדול), המגזר הפרטי (צרכנים ועסקים) מפסיק להוציא כסף מתוך פחד, מה שמעמיק את המיתון. במצבים כאלה, הממשלה חייבת להתערב, להגדיל הוצאות וליצור ביקושים כדי להניע מחדש את גלגלי המשק, גם במחיר של כניסה לגירעון.
ארגז הכלים הפיסקלי
לממשלה יש שני מנופים עיקריים שדרכם היא יכולה ללחוץ על דוושת הגז או הברקס של הכלכלה המקומית: הוצאות והכנסות.
ההכנסות וההוצאות של המדינה
1. מיסים (הכנסות המדינה), מחולקים למיסים ישירים (מס הכנסה, מס חברות, מס רווחי הון) ולמיסים עקיפים (מע"מ, מסי קנייה, בלו על הדלק). שליטה בגובה המיסים משפיעה ישירות על ההכנסה הפנויה של האזרחים והחברות.
2. הוצאות הממשלה, השקעות בתשתיות (כבישים, רכבות), צריכה ציבורית (ביטחון, בריאות, חינוך, משכורות עובדי מדינה), וכן העברות כספים (קצבאות ביטוח לאומי, דמי אבטלה, תמריצים ומענקים).
סוגי מדיניות פיסקלית
הממשלה מתאימה את המדיניות שלה בהתאם למצב המחזור הכלכלי (Business Cycle). נהוג לחלק את המדיניות לשני סוגים עיקריים:
- מדיניות פיסקלית מרחיבה (Expansionary): מופעלת בזמן האטה או מיתון. הממשלה מורידה מיסים או מגדילה משמעותית את ההוצאות שלה. המטרה: לשים יותר כסף בכיס של האזרחים כדי שיצרכו יותר, ולייצר מקומות עבודה חדשים דרך פרויקטים ממשלתיים. דוגמה בולטת: חלוקת המענקים ("צ'קים") לאזרחים בארה"ב ובישראל בזמן משבר הקורונה. הזרמת הכסף לרוב יוצרת גירעון.
- מדיניות פיסקלית מצמצמת (Contractionary): מופעלת כשהכלכלה "רותחת" והאינפלציה יוצאת משליטה. הממשלה מעלה מיסים או מקצצת בהוצאות כדי להוציא כסף מהמחזור ולצנן את הביקושים. צעד זה לרוב אינו פופולרי מבחינה פוליטית ולכן ממשלות ממעטות להשתמש בו, ומעדיפות להשאיר לבנק המרכזי את משימת צינון הכלכלה דרך העלאות ריבית.
איך המדיניות משפיעה על שוק ההון וההשקעות?
ההחלטות התקציביות של הממשלה מחלחלות ישירות לשווקים הפיננסיים:
- מניות (Stocks): הורדת מס חברות משפרת באופן מיידי את שורת הרווח הנקי של חברות ציבוריות, מה שבד"כ דוחף את מחירי המניות למעלה. בנוסף, הוצאות ממשלה ממוקדות יכולות להזניק סקטורים ספציפיים (למשל: תוכנית בניית תשתיות ענקית תקפיץ מניות של חברות תעשייה ובנייה).
- אגרות חוב (Bonds) וגירעון: כשהממשלה מייצרת גירעון גבוה, היא חייבת ללוות כסף כדי לממן אותו. היא עושה זאת על ידי הנפקת אגרות חוב ממשלתיות. היצע גדול של אג"ח ממשלתי עלול להוריד את מחיריהן ולהעלות את התשואות שלהן. במקרים קיצוניים של חוב לאומי תופח, דירוג האשראי של המדינה עלול לרדת, מה שייקר את עלויות הגיוס העתידיות שלה.
- אפקט הדחיקה (Crowding Out): כשהממשלה לווה סכומי עתק, היא מתחרה עם המגזר הפרטי על כספי המשקיעים. התחרות הזו עלולה להוביל לעליית ריביות בשוק, מה ש"דוחק" החוצה חברות פרטיות שמבקשות לקחת הלוואות לצורך צמיחה והשקעה.
איך זה נראה בישראל: המספרים של 2024
התיאוריה נשמעת מופשטת עד שמסתכלים על שנה אחת. הדוח השנתי של יחידת ניהול החוב הממשלתי באגף החשב הכללי מתאר את 2024 כשנה שכולה הושפעה ממלחמת חרבות ברזל ומעלייה חדה בצורכי המימון של הממשלה. הגירעון התקציבי הסתכם בכ-135.6 מיליארד ש"ח, כ-6.8% מהתוצר, גבוה ביחס לגירעון ארוך הטווח הרצוי אך נמוך מיעד הגירעון שנקבע לאותה שנה ועמד על 7.7%.2 שימו לב לניסוח: יש יעד גירעון, והוא משתנה משנה לשנה. הכלל הפיסקלי הישראלי אינו מספר קבוע בחוק יסוד אלא מסגרת בחקיקה רגילה, שבמרכזה חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.4
הגירעון הזה לא נעלם, הוא הפך לחוב. גיוס החוב ב-2024 הסתכם בכ-278 מיליארד ש"ח: כ-220 מיליארד בחוב המקומי הסחיר, כ-4 מיליארד בחוב המקומי הלא סחיר וכ-54 מיליארד בחוב החיצוני. יחס החוב הממשלתי לתוצר עלה בכ-6.5 נקודות אחוז לכ-66.5%, ויחס החוב הציבורי לתוצר עלה בכ-6.4 נקודות אחוז לכ-67.9%. לשם השוואה, בקרב מדינות הייחוס הגידול הממוצע באותה שנה היה כ-3.3 נקודות אחוז.2
ומכאן מגיע החלק שנוגע ישירות לכל תקציב שיבוא אחריו: הוצאות הריבית על החוב הממשלתי עמדו ב-2024 על כ-50.2 מיליארד ש"ח, לעומת כ-44.7 מיליארד ש"ח בשנה שקדמה לה. זהו סעיף תקציבי ייעודי שאינו קונה שירותים לאזרח: הוא רק משרת חוב שכבר גויס. מעניין שדווקא בגלל הזינוק בסך ההוצאה הממשלתית, מכ-516 לכ-621 מיליארד ש"ח, שיעור הוצאות הריבית מסך ההוצאה ירד ל-8.1% לעומת 8.7% ב-2023.2
הערוץ השלישי הוא דירוג האשראי. במהלך 2024 הורידו שלוש חברות דירוג האשראי הבינלאומיות את דירוג האשראי של מדינת ישראל, וכולן ליוו זאת בתחזית שלילית.2 דירוג נמוך יותר מייקר את גיוס החוב העתידי של המדינה, ומכיוון שאג"ח ממשלתי הוא עוגן התמחור לשאר השוק, ההתייקרות נוטה לחלחל גם לעלות האשראי של חברות ושל משקי בית. זו החוליה שסוגרת את המעגל בין החלטה תקציבית לבין המשכנתא שלכם.
מרחיבה מול מצמצמת: מבט משווה
שני סוגי המדיניות הם שני צדדים של אותו מטבע, ונבדלים בעיתוי ההפעלה, בכלים ובהשפעה על תקציב המדינה. הטבלה מסכמת את ההבדלים העקרוניים:
| פרמטר | מדיניות מרחיבה (Expansionary) | מדיניות מצמצמת (Contractionary) |
|---|---|---|
| מתי מופעלת | בזמן האטה או מיתון | בזמן התחממות כלכלית ואינפלציה גבוהה |
| כלים עיקריים | הגדלת הוצאות ציבוריות או הורדת מיסים | קיצוץ הוצאות או העלאת מיסים |
| השפעה על הגירעון | מגדילה את הגירעון | מקטינה את הגירעון |
| מטרה כלכלית | עידוד ביקושים, צריכה ותעסוקה | ריסון ביקושים וצינון האינפלציה |
| פופולריות פוליטית | לרוב פופולרית (יותר כסף לציבור) | לרוב לא פופולרית ולכן נדירה יותר |
המדיניות הפיסקלית היא רק חלק מהכוחות שמניעים את השווקים, לצד המדיניות המוניטרית של הבנק המרכזי ומצב המשק. כדי להבין כיצד התרחבות וצמצום ממשלתיים משתלבים בתמונה הרחבה של תקופות עלייה וירידה בשווקים, ראו את המדריך המורחב על מחזורי שוק, ולסקירה של האופן שבו הון זורם במשק את מנוע שוק ההון.
שאלות נפוצות
מדיניות פיסקלית מופעלת על ידי הממשלה (שר האוצר והכנסת) באמצעות מיסים והוצאות ציבוריות. מדיניות מוניטרית מופעלת על ידי הבנק המרכזי (בנק ישראל) באמצעות ריבית וכמות הכסף. בישראל, בנק ישראל עצמאי מהממשלה, מה שיוצר לעיתים מתח: הממשלה מגדילה הוצאות (מרחיבה) בעוד בנק ישראל מעלה ריבית (מצמצם). התיאום ביניהם חיוני ליציבות הכלכלית.
בכמה דרכים ישירות. הורדת מס חברות מגדילה רווחי חברות ציבוריות ודוחפת מניות למעלה. גירעון גבוה מגדיל הנפקות אג"ח ממשלתיות, מה שעלול להעלות תשואות ולהוריד מחירי אג"ח קיימות בתיק. השקעות ממשלתיות בתשתיות מעלות מניות בניה ותשתיות. ולפעמים: גירעון מופרז גורר הורדת דירוג אשראי, מה שמייקר את עלות החוב של כל המשק ומוריד שווקים.
גירעון תקציבי נוצר כשהממשלה מוציאה יותר ממה שהיא גובה במיסים. כדי לממן את הפער, היא מנפיקה אג"ח ממשלתיות (לווה מהציבור). גירעון מתון נחשב בר-קיימא ומאפשר צמיחה, וגירעון גבוה מצטבר לחוב לאומי תופח, עלול לגרום להורדת דירוג אשראי, ומייקר את עלות המימון של כל המשק. המספרים העדכניים: ב-2024 עמד הגירעון על כ-135.6 מיליארד ש"ח, כ-6.8% מהתוצר, מול יעד גירעון של 7.7%. יחס החוב הציבורי לתוצר של ישראל עלה באותה שנה בכ-6.4 נקודות אחוז והגיע לכ-67.9%, והוצאות הריבית על החוב הממשלתי הסתכמו בכ-50.2 מיליארד ש"ח.
במיתון או במשבר, הממשלה מפעילה מדיניות פיסקלית מרחיבה: מגדילה הוצאות ציבוריות (תשתיות, מענקים, קצבאות) או מורידה מיסים כדי לשים כסף בכיסים של אזרחים ועסקים. הדוגמה הישראלית המתועדת ביותר בשנים האחרונות היא 2024, שנת מלחמת חרבות ברזל: העלייה בהוצאה הממשלתית הקפיצה את סך ההוצאה מכ-516 לכ-621 מיליארד ש"ח, הגירעון הגיע לכ-6.8% מהתוצר, וכדי לממן זאת גויסו כ-278 מיליארד ש"ח בחוב. זהו בדיוק הדפוס: הרחבה מהירה במחיר גירעון וחוב.
כל שקל שהממשלה מוציאה מייצר יותר משקל אחד בתוצר. דוגמה: הממשלה משלמת 100,000 ₪ לקבלן בניין. הקבלן משלם חלק לספקים ולעובדים. הם מוציאים את הכסף בחנויות. בעלי החנויות מוציאים אותו הלאה. בסופו של דבר, אותם 100,000 ₪ יצרו פעילות כלכלית של 150,000-200,000 ₪. גודל המכפיל תלוי בנטייה לצרוך מול לחסוך ובגובה שיעור המס.
בגלל פוליטיקה. מדיניות מצמצמת (העלאת מסים, קיצוץ קצבאות, צמצום תקציבים) לא פופולרית ולא מנצחת בחירות. לכן ממשלות נוטות להרחיב בזמן מיתון אבל לא לצמצם בזמני שגשוג. כדי לאזן את זה קיים בישראל כלל פיסקלי, ושווה לדייק איפה הוא יושב: המסגרת הכללית לקביעת התקציב קבועה בחוק-יסוד: משק המדינה, אבל תקרת הגירעון עצמה אינה בחוק יסוד. היא נקבעת בחקיקה רגילה, ובראשה חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, ומתעדכנת. לכן אין מספר קבוע אחד: יעד הגירעון ל-2024, למשל, עמד על 7.7% מהתוצר, והגירעון בפועל הסתכם בכ-6.8%.
לסיכום
מדיניות פיסקלית היא מערכת ההפעלה הכלכלית של הממשלה, המשתמשת במיסים והוצאות כדי להתוות את כיוון המשק. היא מרחיבה ומייצרת גירעונות מכוונים כדי להוציא כלכלה ממיתון, וצריכה להיות מצמצמת כדי לבלום אינפלציה חריפה או להוריד את נטל החוב הלאומי. כדי שמשק יתפקד בצורה אופטימלית, נדרש סנכרון ותיאום עדין בין המדיניות הפיסקלית של הממשלה לבין המדיניות המוניטרית של הבנק המרכזי.
מושגי מפתח שכדאי להכיר
- Keynes, John Maynard. "The General Theory of Employment, Interest and Money" (1936)(1936) ↩
- משרד האוצר, אגף החשב הכללי, חטיבת המימון והאשראי, יחידת ניהול החוב הממשלתי. "הדוח השנתי 2024": גירעון תקציבי של כ-135.6 מיליארד ש"ח (כ-6.8% מהתוצר) מול יעד גירעון של 7.7%; גיוס חוב של כ-278 מיליארד ש"ח; יחס החוב הממשלתי לתוצר כ-66.5% ויחס החוב הציבורי לתוצר כ-67.9% (עלייה של כ-6.4 נקודות אחוז); הוצאות ריבית של כ-50.2 מיליארד ש"ח (8.1% מסך הוצאות הממשלה שעמדו על כ-621 מיליארד ש"ח); הורדת דירוג האשראי של ישראל בידי שלוש חברות הדירוג ב-2024(2024) gov.il ↗ ↩נבדק לאחרונה: 11/08/2026
- חוק-יסוד: משק המדינה - המסגרת החוקתית לקביעת תקציב המדינה בחוק. מאגר החקיקה הלאומי, הכנסת main.knesset.gov.il ↗ ↩נבדק לאחרונה: 11/08/2026
- חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 - הכלל הפיסקלי בחקיקה רגילה, ולא בחוק יסוד. מאגר החקיקה הלאומי, הכנסת(1992) main.knesset.gov.il ↗ ↩נבדק לאחרונה: 11/08/2026
- בנק ישראל - מדיניות מוניטרית: ריבית בנק ישראל והחלטות הוועדה המוניטרית, מנגנון קביעת הריבית במשק boi.org.il ↗ ↩נבדק לאחרונה: 11/08/2026
Budget Deficit
גירעון תקציבי, המצב שבו הוצאות הממשלה בשנה מסוימת עולות על סך הכנסותיה (ממיסים ואגרות).
National Debt
חוב לאומי (או חוב ציבורי), סך כל החובות שהממשלה צברה לאורך השנים וטרם החזירה למלווים.
Stimulus
תמריץ פיסקלי, תוכנית ממשלתית להזרמת כספים אגרסיבית לכלכלה (מענקים, סיוע לעסקים) במטרה לחלץ אותה ממשבר.
Austerity
מדיניות צנע, קיצוץ חד ומקיף בהוצאות הממשלה והעלאת מיסים, במטרה להקטין במהירות את הגירעון והחוב הלאומי.
Multiplier Effect
אפקט המכפיל, תופעה שבה כל שקל שהממשלה מוציאה מייצר גידול של יותר משקל אחד בתוצר המקומי הכולל, עקב גלגול הכסף הלאה במשק.
Crowding Out
אפקט הדחיקה, מצב שבו גיוסי חוב ממשלתיים מסיביים מעלים את הריבית הכללית ופוגעים ביכולת של חברות פרטיות לגייס הון.
מייסד
נכתב ונבדק על ידי מערכת מידע-הון
השקעתי שנים בהייטק ובשוק ההון. ניהלתי בעצמי את הפנסיה, הביטוחים וההשקעות שלי, של המשפחה ושל החברים, ובמקביל אני מוביל קהילת משקיעים פעילה כבר שנים. כל ערך במידע-הון מתורגם ישירות מהחוק והרגולציה לעברית קריאה, כדי שהמסמך הבא שיגיע אליך בדואר יהיה מובן. גם בעשר וחצי בלילה.
תחומי מומחיות